北京市人大常委会求解超大城市交通治理困局

　　“立三法修一法”

　　市人大常委会求解超大城市交通治理困局

　　朝阳区垡头地区电动自行车临时标识核发站，市民申领临时牌照。本报记者 潘之望摄

　　东城区永定门东街至天坛东路路段，停车管理员向车主派发停车电子收费宣传单。本报记者 潘之望摄

　　长安街王府井路口，交警对一辆正要拐弯驶上长安街的电动自行车驾驶员进行劝导。　　 本报记者 邓伟摄

　　本报记者 高枝

　　越来越多的电动自行车挂上橙色“京临”车牌、白天路侧停车不满15分钟不再收费、“黑车”司机不接受处罚将被列为“老赖”、东城区、西城区和通州区率先全面实现电子收费……一年来，首都市民的出行环境有了很多新变化。

　　首都交通问题是习近平总书记在2014年视察北京时指出的令人揪心的“大城市病”，也是市委高度关注的民生难题。新版《北京城市总体规划》明确要求，标本兼治治理交通拥堵，综合运用法律、经济、科技和行政手段，加快建设完善城市综合交通体系。

　　制定机动车停车条例、非机动车管理条例、查处非法客运若干规定，修订道路交通安全法实施办法，届首之年，面对广大市民和代表们对有序、规范、畅通的交通出行环境的强烈呼吁，市人大常委会以“问题引导立法、立法解决问题”为思路，直面交通难题，加快立法步伐，一年内密集出台、修订四部交通领域地方性法规，打出“立三法修一法”组合拳，为超大型城市交通治理提供了“北京经验”。

　　立法背景

　　以立法回应民意

　　首都，“首堵”。

　　随着经济快速发展和城市规模逐渐扩大，大城市交通问题之“痛”日益明显。高德地图发布的《2017年度中国主要城市交通分析报告》显示，在2017年度超大、特大城市拥堵排名中，北京居首位。

　　造成道路拥堵的原因是多方面的。近十年来，我国城市发展突飞猛进，城市人口剧增，伴随着的是机动车数量的飞跃和城市道路建设的滞后。停车难、停车贵、乱停乱放让路面“堵上添堵”，“黑车”、“黑摩的”围堵地铁出入口、公交站台，横冲直撞、见缝插针让过往车辆寸步难行，共享单车、快递外卖用车“野蛮生长”为北京交通“又添新堵”……

　　在市十四届人大第一次和第三次会议上，共有3个代表团和179位市人大代表提出了关于缓解交通拥堵和加强机动车停车管理方面的15件议案。年初的市十五届人大一次会议上，又有72位市人大代表提出了关于规范共享单车和电动自行车方面的4件议案。

　　静态交通困局——“停车难”影响动态交通顺畅

　　停车难是城市化发展中的普遍难题，在超大型城市北京，这一难题尤甚。

　　停车位缺口大，停车供需矛盾突出，抢占车位、私划车位、私装地锁、挤占消防通道停车现象严重，核心区、中心城区、胡同和居住小区“一位难求”，道路、街巷两侧多排、无序停放车辆更直接影响机动车正常通行。

　　与停车难相伴的是停车贵、停车收费混乱问题。居民不满车位价格上涨、停车管理费用过高，大量汽车停放在公共区域，给城市交通造成了巨大压力。

　　动态交通乱象——缺乏约束 野蛮生长

　　除了静态交通困局，动态交通乱象亦愈发突出。长期以来，电动自行车不需要任何门槛就能使用，交管部门也没有车辆及车主信息。更有车主对交通规则置若罔闻，仗着“没有牌照”随便闯红灯、抄近路、占车道，成为了新一代“马路杀手”。此外，共享单车快速发展，投放数量达220多万辆，在解决“最后一公里”通行难题的同时，也带来了过度投放、堆积占道，骑行者随心所欲违反交通规则等问题。加上快递外卖行业用车、老年代步车、电动滑板车、独轮车等新代步工具大量涌上路面，各种车型、车速不一的车辆混行在一起，致使交通事故频发。与此同时，“黑车”、“黑摩的”、非法网约车等非法客运屡遭投诉，引发的公共安全隐患也亟待解决。

　　据统计，2013年至2018年8月，北京市发生涉及非机动车交通事故约30余万起，其中电动自行车约18.7万起，占非机动车事故总数的60%。

　　立法过程

　　直击痛点 精准发力 为规范首都交通秩序贡献法治力量

　　立良善之法，立管用之法，要靠科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务。

　　四部交通领域的法规，统筹规范了机动车和非机动车两类主要交通工具、个体出行和客运经营两类主要交通行为，实现了对本市动态和静态两大交通体系的立法全覆盖，为推动形成首都交通法治新秩序提供坚实的法治保障。

　　把住立项关——从政府规章上升为人大主导的地方性法规

　　近年来，本市非机动车特别是电动自行车数量呈快速增长态势。据统计，本市各类非机动车数量已经远远超过机动车保有量，其中仅电动自行车总保有量就达近400万辆，而且还在以每年50万至80万辆的速度迅猛增长。

　　然而，由于法律法规对电动自行车性质不明确、非机动车登记制度名存实亡、监管不到位等原因，电动自行车市场陷入“野蛮生长”。据有关行业协会统计，目前全市超标电动自行车数量达300多万辆，占电动自行车总数的80%。这些超标车辆速度快、重量大、制动性能不稳定，与此同时，无牌无证、假牌假证、逆行、“霸占”机动车道、乱停乱放等违法现象多发高发。超标电动自行车如脱缰野马，成为危害道路交通安全的隐患。

　　近年来，社会各界要求对电动自行车加强管理的呼声日益强烈。市十四届人大期间，共有51位代表提出关于加强对非机动车管理的建议。市十五届人大一次会议上，又有6位代表提出相关建议。

　　考虑到非机动车管理工作的紧迫性，市政府将非机动车管理立法列为2017年市政府立法工作计划中力争完成的规章项目。市委明确，对本市非机动车管理要从源头抓起，形成从生产、销售到登记、通行、停放的全过程、全覆盖的监管体系，对违法行为要加大惩处力度。

　　而在调研起草过程中发现，非机动车管理立法所涉法律关系复杂、利益群体较多、各方诉求多元，而政府规章受制于自身立法权限，调整的范围、处罚的力度都相对有限，因此需要由人大制定地方性法规，以规定出更有效的管理措施和更严格的法律责任。

　　同时，考虑到非机动车关系到广大市民切身的财产权利，需要有更广泛的民主程序和更严格的审议程序，来保障民意民情得到充分的吸收与采纳。因此，决定将非机动车管理立法形式从政府规章上升为地方性法规，为非机动车管理提供更精准、有效的制度规范。

　　市人大常委会随即开展论证调研，就法规的必要性、可行性等听取各方意见。2017年12月7日，市人大常委会主任会议经过研究讨论同意立项，要求条例着眼于为治理“大城市病”，提高城市精细化管理水平，缓解交通拥堵提供法治保障。同时，要加强非机动车管理条例和机动车停车条例的立法工作，形成对机动车、非机动车两类重点交通工具和动态、静态两大交通体系立法的有效覆盖。

　　从“立一法”到“立一法修一法”

　　除了电动自行车外，动力驱动的三轮车、四轮车以及快递、外卖等行业用车管理也是公众关注度较高、反映强烈的突出问题之一。

　　立法初期，在市政府提请审议的《非机动车管理条例(草案)》中，曾一度将老年代步车、快递车、外卖车的行政处罚措施放在“附则”章中。市十五届人大常委会三次会议对条例草案进行第一次审议时，草案一审稿中也涉及了动力驱动三轮车、四轮车的管理问题。审议中，多位委员代表提出，动力驱动三轮车、四轮车，从性质上属于机动车，快递、外卖用车绝大多数也属于机动车。因此，草案已经超出非机动车管理的立法范围。另外，草案附则中也不应出现法律责任的内容，这既不符合立法技术规范，也与非机动车管理立法的调整范围不符合。

　　如何既坚决管住老年代步车和快递车、外卖车的违法乱象，回应人民群众关切，又保证地方立法质量、不出现明显的立法瑕疵？市人大常委会经过严谨论证后，提出了相应的解决方案：在对非机动车管理条例草案进行完善的同时，对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》进行修订，从法律上明确这些车辆的机动车属性，将对这些车辆的管理移至《办法》进行规范。

　　针对快递、外卖行业驾驶员违反道路交通秩序比较普遍的情况，修订后的《办法》将快递、外卖企业的管理行为纳入道路交通安全防范责任制的范围，既考虑交通秩序和交通安全，又兼顾市民需要和相关行业发展，并授权市政府根据行业发展特点和发展需求研究制定快递、外卖等行业用车的管理办法。

　　法律的牙齿既要“锋利”又要“位正”

　　为加大非法客运的惩治力度，对违法者形成有力威慑，《北京市查处非法客运若干规定(草案)》曾规定，对从事非法客运的本市车辆不予办理车辆更新手续，对外地车辆不予办理进京证。然而，在公开征求意见时，多位法学专家、网约车经营企业和社会公众对此提出质疑，认为其合法性、合理性还存在较大分歧，且会对营运驾驶员造成过重的权益影响。

　　一系列调研论证随即展开。市人大常委会先后组织两次专家论证会，征求了十多位法学专家的意见，召开三次部门座谈会，实地调研违法车辆查处情况。经慎重研究，条例草案最终删去了这一内容。

　　删去有争议的处罚条款并不意味着要降低法律的惩戒力和威慑力。相反，法规必须长出锋利的“牙齿”，才能更好地规范客运市场秩序，保障乘客合法权益。

　　为保证从严治理黑车的力度不减，市人大常委会在反复征求全国人大法工委、司法部和多位法学专家意见的基础上，根据国家《行政处罚法》，借鉴上海立法经验，为法规草案增加了新的行政处罚条款，规定，从事非法客运经营被处罚三次以上的，暂扣六个月机动车驾驶证。同时，“没收车辆”的行政处罚让横冲直撞、隐蔽性强的“黑摩的”、克隆出租车“肉疼”，“扣押车辆”的行政强制措施，也让违法运营的网约车感受到了法律的威慑力。

　　道之以政，齐之以刑。与上位法不一致的规定要及时调整删去，法律的牙齿要“锋利”，也要“位正”，才能让违法者有痛感，让人民群众有安全感。

　　在矛盾焦点上砍出精准一刀

　　非机动车管理条例属于社会领域立法，缓解停车难、治理停车乱涉及政府、企业和公民等多个主体。作为超大型城市，北京的交通承载力和城市资源的有限性决定了停车位的供给不是按需提供，公共利益和居民停车利益之间的矛盾必然存在。

　　法律是社会利益关系的调节器。要做出立法决策，就必须妥善处理不同群体的利益诉求，如何在矛盾焦点上砍出精准一刀？

　　依托特有的“三级代表联动机制”，市人大常委会广泛征求了近千位人大代表的意见。为了掌握基础数据，做到心中有数、有的放矢，市交通委牵头，委托专业公司全面普查全市停车资源，各区各部门积极行动，补充、核实相关数据。居住停车位缺口总量高达129万个，核心区居住供需矛盾尤为突出；公共建筑夜间空闲车位超过90万个，车位错时共享和智能化信息化水平有待提升；乱停乱放、停车不缴费的现象严重……

　　在充分调研论证的基础上，立法思路逐渐明确，要充分发挥停车管理“以静制动”、缓解交通拥堵的作用，按照“保居住、限过往，保存量、限增量”的原则，区分居住停车和出行停车，区分重点区域和非重点区域。既要适度满足居民的居住停车需求，缓解中心城区的停车难问题；又要从严控制出行停车需求，降低中心城区的机动车使用强度，为大多数的公众出行提供顺畅的交通环境。

　　“快中有慢” 最大程度尊重民意

　　从2018年3月29日首次审议，到5月30日进行二次审议，再到9月28日审议通过，6个月的审议过程中，《非机动车管理条例》经过了充分讨论，最大限度凝聚共识，深化了立法的民主过程。

　　市人大常委会采取实地调研、座谈会、专家论证等方式，征求市人大代表，自行车电动车行业协会，生产、销售企业和行业专家的意见建议。2018年4月，市人大常委会委托调查公司就条例立法的相关问题，发放了3000份调查问卷，收集市民购买、使用非机动车的行为与需求，了解掌握市民对非机动车管理政策及法规的态度和评价，以及对立法核心制度设计的支持度。

　　如何从销售端严格控制不符合国家标准的电动自行车流入，实现电动自行车的全环节管理，是《条例》要解决的一个重要问题。对此，《条例》在禁止不符合国家标准的电动自行车在北京销售的同时，为了引导市民购买、使用合标的电动自行车，要求销售者将现行有效的产品目录和登记上牌的法律法规等有关信息在销售场所显著位置公示。

　　管住了超标电动自行车的增量，如何对存量部分做好管理？《条例》在广泛征求意见的基础上，明确了对超标电动车实行3年过渡期的管理措施。

　　审议过程中有意见认为，3年过渡期时间太长，应让超标电动自行车加速淘汰。市人大常委会经过调研论证后认为，立法要顺应民意，超标电动自行车必须管，而且要严管，但不能以牺牲公民的财产利益为前提，因此坚持过渡期时间为3年。过渡期满后，超标电动自行车严禁上路行驶。

　　没有规矩，不成方圆。“快中有慢”的过渡期政策，照顾到了群众的现实需求；3年时限与电动自行车使用寿命相结合，降低了可能造成的经济损失；期满后严查，用强制力和威慑力保障人民群众生命财产安全。

　　切实为电动自行车套上规矩的笼头，把混乱的电动车“大军”赶进法治的轨道内行驶，立足现实，最大限度尊重民意，以实现秩序、效率与便民“三赢”的“有限宽容”，也为非机动车治理提供了可供借鉴的经验。

　　记者观察

　　立法组合拳 贡献“北京探索”

　　“治堵保畅”是城市管理工作的重要一环，既关乎一座城市经济社会健康发展，又涉及每一名群众切身利益。

　　真正的“良法”，是能为经济社会发展营造良好环境、提供坚强保障之法。平衡利益、调节关系、规范行为、化解矛盾，才能以良法促发展、保善治，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

　　届首之年，市人大常委会密集制定、修订的四部地方性法规，既保证了单部法规解决突出问题的针对性和实效性，又兼顾了同一领域法规之间的关联性和协调性，既划清了机动车、非机动车的管理界限，又实现了法规草案和上位法、同位法协调一致，形成了对全市动态、静态两大交通体系和机动车、非机动车两类重点交通工具的有效覆盖，为推动形成首都交通法治新秩序提供坚实的法治保障。

　　党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。依法立法的核心在于立法规则和程序的合法性。新时代，人民群众不但期待进一步分享改革发展的成果，也期待进一步参与国家政治、经济、文化生活；不但期待自身权益诉求得到法律制度保障，也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。

　　从坚持“小而精”，不搞分章设节、穿靴戴帽，虽然只有十六条，但惩处力度和刚性约束丝毫不打折扣的非法客运若干规定，到既回应市民群众关切，规范快递、外卖车辆，又确保法规合法性权威性不受损害的非机动车管理条例和道交法实施办法，再到充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益中的主导作用，寻求民意“最大公约数”的机动车停车条例，一年来，市人大常委会在地方立法中迈出了坚实步伐，对科学立法、民主立法、依法立法作出了生动诠释，也贡献了超大城市交通治理的“北京探索”。