李迅雷：社保缺口6000亿 国资划转缓解三大难题

来源：中泰宏观 作者：李迅雷、梁中华、吴嘉璐

21" data-textnode-index="5" data-raw-text="？">7月10日国常会指出，“要求切实做好降低社保费率工作，决定全面推开划转部分国有资本充实社保基金”。社保缺口有多大？国资划转可以有多大效果？国企改革也进入攻坚阶段，两者如何实现共赢？未来国资划转社保的可能推进方向如何？

摘要

1、社保缺口有多大？根据我们的预测，从2022年以后的20年里，我国劳动年龄人口平均每年将减少800万以上，老年人口平均每年增加接近1200万，社保收支压力越来越大。如果不考虑财政补贴，我国社保基金实际上已经入不敷出，2018年的缺口在6000亿以上。近年来社保基金财政补贴的金额占全国公共财政收入的比重也在不断上升，已经超过9%，寻找其他的“开源”渠道更加紧迫。

2、国资划转缓解三大难题。通过国资划转补充社保是一种不错的解决思路，但即使考虑到即将进行的第三批划转，也仅有6000亿左右的规模。而事实上，国资划转社保可谓是一举三得。一是可以缓解社保资金压力，如果按照2017年国有资产10%的规模测算，补充社保的幅度可以达8.7万亿。二是可以提高国企效率，根据我们测算，进行混改的国企在混改实施完成之后，相比未混改的业绩表现有明显提升。三是可以为民营经济创造更加公平的营商环境，也为民营经济留出更多的发展空间。

3、未来推进方向可能如何？未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权，或许可以让国资划转政策发挥更大的作用。从行业选择来看，当前国资在部分竞争性领域占比还偏高，可以考虑进一步压缩占比。从企业选择来看，其他经济体国企改革的经验均表明，经营绩效较好的国企应为首选。从地区分布来看，东北三省、青海等社保缺口较大的地区可先试先行。

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社保缺口有多大？

劳动年龄人口减少、老龄化加剧，导致我国社保收支压力会越来越大。如果统一按照60岁退休进行大致估算，过去5年我国15-60岁劳动年龄人口平均每年减少420万，而60岁以上的老年人口平均每年增加1000万以上。根据我们的预测，从2022年以后的20年里，我国劳动年龄人口平均每年将减少800万以上，老年人口平均每年增加接近1200万。也就是说交社保费的人口在大量减少，而用社保的人口大量增加。

如果不考虑财政补贴，我国每年的社保基金实际上已经入不敷出。近几年我国财政补贴社保基金都高达万亿以上，例如2018年社保基金收入7.9万亿，其中有近1.8万亿来自财政补贴，占比高达22%。而在2010年之前，这一占比只有12%左右。如果不考虑财政补贴，从2014年以后，我国社保基金收支就开始持续出现缺口，例如2018年的缺口在6000亿以上。

随着老龄化的加剧，社保缺口的问题会更加严重。以压力最大的基本养老保险为例，根据于洪、曾益（2015）的测算，即使考虑到财政补贴，我国基本养老保险基金也将会在2031年出现当期收不抵支，而到2046年累计盈余也将开始出现缺口。而社科院今年4月发布的《中国养老金精算报告2019-2050》中测算的结果更加严峻，报告预计2028年职工养老金将会出现当期赤字，到2035年累计结余也会转负。

寻找额外的“开源”渠道较为紧迫。从财政负荷来看，近年来社保基金财政补贴的金额占全国公共财政收入的比重不断上升，2018年该比重已经超过9%。长此以往，财政负担会越来越重。因此，寻找其他的“开源”渠道相对紧迫。

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国资划转缓解三大难题

面对社保可能面临的巨大缺口，通过国资划转补充社保是一种不错的思路。相关工作已有推进，2017年11月正式颁布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》）。2018年3月，国资委选择了中国联通、中国有色、中农发三家企业开展了首批股权划转试点。11月又选择了中国华能等15家企业开展第二批划转工作。根据划转时点的财务数据，这两批18家企业一共划转750亿国有资本。根据2018年的财务快报，划转部分增值到817亿。

今年国有股权的划转工作将会加快推进，第三批划转规模已明显扩大。7月10日国常会提出，今年将全面推开国有大中型企业和金融机构10%国有股权的划转工作。7月16日国新办发布会上提及，国资委最近已研究提出了第三批35家国资划转社保企业的名单，按照划转集团母公司10%的股权测算，第三批将划转国有资本5217.13亿元，和前两批相比，划转范围大幅铺开。

国资划转社保可谓是一举三得，于社保而言，国资补充社保可以帮助缓解资金压力。按照2017年国有资产的规模，全部划转10%的话，补充社保的幅度可以达8.7万亿。这个规模相当于2018年财政补贴的5倍还多，如果按照于洪、曾益（2015）测算的养老金累计盈余走势，在没有任何改革措施的情况下，那么8.7万亿的补充规模差不多可以弥补未来将近30年的养老金缺口，这也为以后的社保改革争取了足够的时间窗口。

于国企而言，国资划转社保甚至减持也可以助推国企改革，提高国企效率。我们统计了2000年以来国有和民营上市企业总资产回报率的走势，国企的资产回报率大部分时候都低于民企。此外，根据我们测算，进行混改的国企在混改实施完成之后，相比未混改国企的业绩表现有明显提升。

而从国资委公布的2016年末全国国有资产总量的数据来看，工业、地产和建筑业仍然集中了大量国有资产，通过国资划转、甚至适当引导国有资本从传统领域中退出，不仅有助于提升国企运营效率，也有利于优化国有企业的产业布局。

于民企而言，国有资本从竞争性领域的逐渐退出，可以为民营经济创造更加公平的营商环境。国有企业在获取资源方面具有优势，比如国企获取的银行贷款和信用债融资，都远远多于民企。通过划转社保让部分国有资本逐渐退出竞争性领域，可以为民营经济提供更加公平的营商环境。

在过去几年去产能、环保政策的执行中，存在明显的“一刀切”现象。尽管民营企业经营绩效要优于国企，但从去产能和环保政策执行的结果来看，2015-2017年民营企业数量的减少幅度要远高于国有企业。如果国有资本逐渐减少占比，可以为民营经济留出更多的发展空间。

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未来推进方向可能如何？

尽管国资划转社保有助于缓解社保缺口、国企改革、民企困境三大难题，但在现有政策框架下，当前国资划转社保的作用并不明显。一方面是划转范围仍然较小，另一方面是目前国资划转社保之后，只取分红和资本运作收益，并不能处置国有资本，因此前面测算的8.7万亿其实是有高估的。

未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权，或许可以发挥更大的作用。如通过减持或并购来获得资本运营收益，而不仅仅依赖非常有限的国企分红。

如果释放更大的国有股权处置权，应该从哪些领域入手呢？或许我们可以结合国企改革的思路来推演一下。

从行业选择来看，可以考虑进一步减小国有资本在竞争性领域的占比，这也是国企改革的方向之一。参考OECD对40个经济体做的国有企业调查，我国国有股权在金融行业就占了58%，远远高于其他经济体。若剔除金融行业重新测算占比，我国国有资本在农业、制造业等行业的占比也明显偏高，采用雇员数量占比也能得出一样的结果。

目前我国国有企业几乎在所有行业都有涉足，部分竞争性领域的国有股权可成为划转社保的重点。以上市公司为例，即使是国资占比最小的纺织服装行业，该比例也超过了15%。而在国资占比超过50%又属于竞争性领域的行业，如钢铁、建筑装饰、化工、休闲服务、食品饮料、建筑材料、汽车和通信等行业，国有股权处置都存在较大的空间。

从企业选择来看，经营绩效较好的国企应为首选。一方面，经营较好的国企能够为社保带来更多的分红收益。另一方面，从国际经验来看，公有企业的股权改革基本都是从经营状况较好、盈利水平较高的行业首先切入的。

目前我国国企在食品饮料、家用电器、休闲服务、化工、汽车和传媒等行业业绩表现较好，不仅ROA在行业内排名靠前，而且这些行业也基本属于竞争性行业。因此，这些行业中业绩较好的国有企业，其实可以纳入国资划转社保的重点。

从地区分布来看，社保缺口较大的地区可先试先行。从2017年各地区养老保险累计结余的情况来看，东北三省以及青海、湖北等养老金累计结余已呈现负增长，即当期已收不抵支。例如若维持2017年支出水平不变，东北三省当前养老金累计结存可维持的时间已不到6个月，社保缺口较大地方的国企或许可先行试点。

整体来看，我国国企体量仍然比较庞大，未来存在很大的改革空间。截至2017年，我国国有企业在城镇就业中的占比高达14.3%，已经远超其他经济体。而按照OECD雇员占比口径，不考虑个体户的话，我国国有企业就业占全部在岗职工的比重高达34.5%，可见目前国内国有企业的体量仍然比较大。

国企改革仍有很长的路要走，而划转社保、给予社保更多的处置权，或许可以助力国企改革，也是一件一举多得的事情。

风险提示：老龄化、经济下行、政策变动。