以系统性改革 求解社保“多难”平衡

马梅若

在减税降费大趋势下，严格的社保征缴可能引发企业实际成本激增；在老龄化压力加大的现实面前，如不能充实社保基金，部分地区养老金缺口将逐步扩大。两难之下，社保这一重要支柱体系面临严峻挑战。

7月10日国务院常务会议的决定正是一个重要的解决之道。会议决定，今年将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权，划转至社保基金会和地方相关承接主体，并作为财务投资者，依照规定享有收益权等权利。

该举措是此前政策精神的深化。早在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就曾明确提及划转部分国有资本充实社会保障基金；而2017年11月发布的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《实施方案》）则进一步明确了改革试点的时间表和工作顺序。根据《实施方案》，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点，中央企业包括国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构两家；在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。

而本次国务院常务会议提出全面推开国资划转充实社保基金，从短期看是应对上述多重矛盾的应时之举，从中长期看则是撬动一次系统性改革的重要探索。

实际上，划转国资充实社保基金的必要性和紧迫性已经探讨了数十年。提倡此举者认为，社保基金承压既是因为中国人口结构性变化带来的客观挑战，也部分缘于此前制度转轨期间所形成的资金缺口——在现行基本养老保险制度建立以前，我国企业职工实行的是企业养老制度，个人不缴费；改革后企业与个人共同缴费，但同时明确 “实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限”，这造成了企业职工基本养老保险基金的缺口。在当时，不少国资企业职工是这项制度的受益者，划转国资弥补缺口有其合理性。

不仅如此，当前推广该政策，除了弥补历史原因形成的缺口外，也是重塑基本养老金账户公信力的一个重要举措。因为对养老资金缺口的过度担忧，对未来个人实际远期收益的不确定性，叠加削减当期成本的需求，部分企业往往倾向于少为员工缴养老金，多缴包括公积金在内的当期可“变现”项目。如果不扭转这一趋势，养老金账户压力将会进一步增大。

但是，道理虽然明了，国资划拨社保基金仍然面临一些挑战。

国资划转补充社保基金，从提议、研究到成为指引原则，再到形成方案及执行至今，已过数年，但从结果来看，这一工作目前进展相对缓慢。根据审计署审计长胡泽君6月26日受国务院委托向全国人大常委会所作的2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，截至2019年3月底，已划转23户央企国有股权1132亿元充实社保基金，不到拟划转国有股权的10%，地方也仅有4省份启动划转工作。

究其原因也是多方面的。划拨国资的原理是取之于民、用之于民。但是在实践过程中面临诸多困难。

从市场影响方面看，过去几次相关尝试往往伴随着A股剧烈波动，虽然也有其他市场因素的影响，但也是一种警示信号，意味着不能强行冒进推动政策落地；从操作技术层面看，如何划拨、如何认定划拨数量（是存量划拨还是增量划拨）以及后续如何管理，这些问题在政策制定过程中就存在争议，在执行层面更是需要科学的可行方案。此外，分区域来看，部分社保资金捉襟见肘的区域往往也面临着经济结构陈旧、动力不足的问题，这些区域的国企自身也受产能过剩、效益下滑的影响，这对国资划拨也会形成阻力；另外，企业社保负担重也是去产能、去杠杆、降成本等多项改革的制约因素。

因此，此次国务院常务会议强调全面推行国资划转，固然体现了国家对“老有所依、老有所养”政策坚决贯彻的决心，但必须基于前期试点、探索经验，将国有企业优化治理、社保全国统筹和划转国有资本等多项改革同步推进，再辅以公开、公平、透明的可执行政策，形成一套综合性的体系。

而如果从更根本的目的来看，社保难题也不可能仅仅依赖于国资划拨这一条途径来解决。从缴纳端而言，降低缴纳费率，同时逐步提高实际缴纳比例是保障制度公平、可持续性的基础；从支取端而言，采取多元化的养老替代方案需要加紧研究、落地；而从社保基金自身而言，提高经营管理水平迫在眉睫。在这个“多难”平衡里，没有一劳永逸的解决方案，也没有毕其功于一役的灵丹妙药，而当以系统性改革寻求多方合力。